摘要
《北京市接诉即办工作条例》的起草制定和通过实施，是自上而下推动、自下而上完善、上下互动改革的制度化、法治化的进程。借助数字痕迹、算法辅助和语义网络三种技术，检视立法过程中《条例》文本的发展轨迹，对比分析不同文本之间的内容差异，揭示《条例》从政策文本向成文法规跃升和转化的价值追求，有助于深刻理解《条例》所具有的北京原创法、为民服务法、制度保障法和深化改革法这四大基本属性。
新时代的全面深化改革，以推进国家治理体系和治理能力现代化为首要目标，以增进人民福祉为根本出发点。在全面深化改革进程中，以立法形式固化对改革重大举措和改革重要成果的共识，是实现法治适应、服务和引领改革的关键。《北京市接诉即办工作条例》（以下简称《条例》）的出台，是对北京首创的接诉即办改革经验的肯定与巩固，也是对新时代超大规模城市治理模式创新的法治表达。《条例》从政策文本向成文法规跃升和转化的过程，经历了政府草案起草、人大一审、人大二审、人大三审后提出表决稿并最终付诸表决这4个阶段，对应产生了4个文本，这一过程充分体现了法治与改革相辅相成、相得益彰的良性互动，实现了接诉即办改革一系列制度安排的规范化，其最终结果是形成了一部具有北京特点的“首都原创法”、以人民为中心的“为民服务法”、固化实践成果的“制度保障法”、鼓励继续探索的“深化改革法”。基于多元文本分析技术对《条例》的立法图景进行过程性描绘，并检视立法过程中文本发展的轨迹，将有助于深刻理解上述四大基本属性的内涵。
2022年3月21日，北京市政务服务中心，《北京市接诉即办工作条例》宣传海报（微信公众号“前线理论圈”）
数字痕迹技术分析：突出明晰职责与规范权力这一鲜明特点数字痕迹技术是一种借助于计算机算法对大规模文本、图像、语音等要素，进行结构化和非结构化数据处理的方法，它利用专门的分词工具深度挖掘文本内容，并通过对词语进行精确分类、频次计算及语境分析，实现对文本语句结构变化的追踪和把握。运用数字痕迹技术对4个文本进行检视，可以发现，明晰责任主体职责与规范权力行使是《条例》文本完善过程中一以贯之的内容，旨在从制度层面构建起自上而下党委领导、政府及其部门的协同联动，自下而上社会参与的双向互动的社会治理格局。以主体行动者列表分析方式对比4个文本，其高频词的变化情况显示，在接诉即办工作框架内，包括市委、市政府、市政务服务部门、区政府、街道乡镇、市民热线服务工作机构在内的多元主体的具体职责，在文本修改过程中得到了清晰厘定和全面阐释，主要体现在3个方面。首先，党建引领在人大审议阶段突出强调，将接诉即办改革中坚持党的领导地位明确嵌入法律制度，这也实现了与《北京市街道办事处条例》相关规定的相互衔接与统一。市区两级人民政府的职责实现了有效分工，市人民政府关于接诉即办工作保障、重大问题协调方面的职责得到明确，区人民政府在统筹谋划、督促检查、投入保障、协调和考核方面的职责更加具体，特别是支持和引导各方力量参与诉求办理和社会治理的职能更加细化。其次，市政务服务部门和市民热线服务工作机构之间关于平台规划、运行维护和监管的责任界限得到厘定。值得注意的是，《条例》文本规定了市政务服务部门、市民热线服务工作机构以及承办单位在接诉即办工作公开制度建设方面，需要承担不同职责，以便接受社会公众的监督，从而提高工作的透明度。再次，乡镇政府和街道办事处的职责设置体现为先减后增的趋势，其运用民主协商机制推动主动治理的职责得到持续强化。由此可见，《条例》文本的修改完善理顺了相关责任主体的职责，实现了对市政府、市政务服务部门、区政府、街乡镇、市民热线服务工作机构各自责任的明晰，尤其是对经费、考核、接诉平台的规划建设与运行维护、监督等争议相对集中的议题和事项，进行了更加明确的规定。厘清职责边界既有利于不同主体各司其职、依法行使职权，也是保障条块协同联动的重要前提。通过使动关键词列表分析方式可以发现，在规范公共权力行使方面，《条例》文本强化了对责任主体行政行为的制度化约束，依法保障了诉求人权利，更精准地定位了政府部门公共服务供给者的角色。这一基本逻辑充分体现在义务性规则和授权性规则的适用频次中。义务性规则又可进一步细分为命令性规则和禁止性规则，“应当”一词属于前者范畴，“不得”一词则属于后者范畴。授权性规则意在授予权利，具体措辞包括“可以”“有权”。
2022年3月19日，游客在首钢滑雪大跳台区域参观游览。新华社记者 鞠焕宗 摄（新华网）
《条例》文本起草与完善过程中，对权力行使的规范主要体现在3个方面。首先，“应当”一词的适用频次显著上升。在具体指向上，“应当”主要用于明确区人民政府及其部门、市民热线服务工作机构，乃至所有诉求承办单位等责任主体在推动诉求解决、主动治理、信息公开方面的义务以及各级监察机关对接诉即办工作的专项监督和对有关单位依法履职的督促。命令性规则的增加旨在强化对行政行为的约束和规范，突出强调了政府作为公共服务供给者的角色定位。其次，“不得”一词的适用频次有所下降。具体表现为《条例》文本减少了对诉求人权利保护及诉求内容的限制，同时增加了禁止给社区“加码”的专门条款。前一种情况强调依法保护诉求人不受非法干预、压制和打击报复，减少对诉求内容合理表达的规制，后一种情况则明确“承办单位不得将社区职责清单外的事项交由社区办理，不得将社区协助政府工作的事项交由社区作为主责办理”，以此保障社区工作者的合法权益。再次，“可以”和“有权”的适用频次有所增加。这体现了《条例》文本对诉求人权利的保护，如规定诉求人拥有“自主选择以语音、文字、图片、视频等形式提出诉求，了解诉求办理情况并作出评价”的权利，又如对诉求内容进行了细化，明确“诉求人为了维护自身、他人正当权益或者公共利益，可以就经济发展、城市建设、社会管理、公共服务、民生需求等方面的事项提出诉求”。综上所述，通过《条例》文本对规范公共权力和保障诉求人权利的逐步完善，以人民为中心的立法理念得以落地生根。2022年3月19日拍摄的雪后的北京十三陵水库（无人机照片）。新华社记者 李贺 摄（新华网）算法辅助技术分析：呈现民主协商与共识凝聚这一重大亮点算法辅助技术是指利用最小编辑距离算法进行自然语言处理，计算不同版本文本之间相似度的方法。其独特优势在于，能够详细分析一个文本变成另一个文本需要经历添加、删除、替换、移动4种编辑修改的最少次数和具体内容，从而实现对两个文本之间相似性的有效评估，形成对修改情况的全面认知。利用算法辅助技术对《条例》文本内容的补充完善情况进行过程性追踪分析，可以发现，全面推进民主协商，进而寻求“最大公约数”以增进多方共识是整个立法过程的显著特点，其目的是以渐进稳妥的方式巩固改革成果，同时为进一步深化改革铺平道路、预留空间。通过对《条例》文本修改痕迹进行分析，不难发现文本内容从起草阶段到审议阶段，直至表决通过，发生了明显变化。具体而言，在立法准备阶段，提交市人大的一审文本对政府部门征求意见文本进行了较大幅度的修改，两个文本之间的相似度仅为17.9%；一审文本与二审文本的相似度提高到51.2%；二审文本与生效文本的相似度高达75.1%。相似度逐步提高的事实充分说明，立法过程实为循序渐进凝聚共识的过程，追求在平衡和协商多方利益中实现公共利益的最大化。与此同时，草案起草阶段解决了绝大部分的争议，人大审议阶段则在前期形成初步共识的基础上，通过线上和线下相结合的方式更广泛地征求社会公众的意见，并将这些意见进行提炼总结，纳入《条例》的修改和完善中。对民意的吸纳直观地反映在词语添加方面。通过对草案起草阶段和人大审议阶段不同文本中所有添加词语的分布情况进行统计，可以发现，“诉求”是草案起草阶段添加最多的词语，凸显对诉求人及其诉求的积极回应。其中，最具代表性的是《条例》文本第一条将立法目的明确规定为“及时回应人民群众急难愁盼问题”，随后的条文又对诉求的快速响应、具体办理要求等方面作出了更为细致的规定。相比较而言，“工作”则是人大审议阶段添加频次最高的词语，强化了对接诉即办工作机制的规范。直接体现这一精神的是条例名称的变化，从《北京市接诉即办条例》到《北京市接诉即办工作条例》，“工作”一词的增加从根本上确立了该立法的本意和内涵。可以说，《条例》是对接诉即办工作的制度化构造，突出强调了政府及有关部门为民服务的根本性质。这一精神还体现在对派单机制、队伍建设、公开制度、容错纠错机制等具体工作细节的规定中。其中，工作机制的完善凸显了《条例》的独创性和引领性。《条例》明确规定“本市建立接诉即办工作容错纠错机制，鼓励工作人员担当作为”，旨在将党中央鼓励干部改革创新的精神贯彻到《条例》之中，并与北京市委2020年印发的《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法（试行）》相衔接。对工作机制的完善体现了《条例》鼓励继续探索的“深化改革法”这一基本属性，以民主立法方式固化改革既有成果，并通过原则性的规定适当留白，为进一步深化改革留足创新空间，这正是立法前瞻性的重要体现。针对各方面争议较大的考核办法，《条例》明确指出，制定考评办法、标准和具体事项范围，要根据工作实际动态调整优化。这一规定生动体现了以改革推动立法，让立法为改革预留空间的目的，从而更好地发挥立法对改革深化的引领和推动作用。在位于北京亦庄的北京市市民热线服务中心12345企业热线专席话务大厅，工作人员正在接听企业来电。（新华社发，宋婷婷摄）（半月谈网）语义网络技术分析：扭住靶向治理与主动治理这一工作重点语义网络技术是指通过机器算法的辅助，对特定文本中的关键词语进行提取，并基于词语共现的条件概率计算建立语义网络连结，用以发现关键词在文本中的节点意义和重要程度。运用语义网络技术对不同阶段的《条例》文本进行深度挖掘，可以发现，文本注重对与治理相关的法治表达进行规范，将主动治理、靶向治理作为《条例》实施的发力点和落脚点，其目的在于发挥法治引领改革的作用，提高治理的精准性和前瞻性，进而保障首都良政善治目标的实现。语义网络技术分析显示，《条例》文本对与治理相关内容的规范是在立法过程中逐步得到完善的，尤其是二审文本对主动治理进行了专章规定。这是对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中“不断提升城市治理科学化精细化智能化水平”战略部署的具体贯彻落实。完善后的《条例》文本出现了重点领域和区域治理、源头治理等涉及靶向治理范畴的表述，提出了要更精准地对接市民、企业和社会组织的集中共性需求，建立起对疑难问题的专题研究和联动处置机制，有助于提高公共服务质量和治理效能，增强政府回应的及时性。主动治理在《条例》的立法过程中经历了从政府部门征求意见文本、一审文本中的1次提及，到二审文本中的5次提及，最后到生效文本中的6次提及。对主动治理的反复强调，充分体现了北京市对社会治理前瞻性问题的重视程度在不断提升。《条例》明确提出对市民诉求的全量数据进行动态监测，对公共需求进行提前预测，从而在应诉而治的基础上发展未诉先治、因诉善治，进一步实现主动治理，这无疑有利于及时有效化解突发事件的风险，维护社会的和谐稳定发展。语义网络技术分析还显示，《条例》就如何保障主动治理也作出明确规定，集中表现在两个方面，即：组织市民、企事业单位、社会组织的诉求人，运用民主协商的机制，合作推进集中性问题的主动解决；在此基础上，通过考评和激励相结合，促进主动治理的开展。《条例》强调主动治理，对于基层治理实践而言，无疑具有先导性和引领性。总之，无立法无以强化和固化改革，有立法则可持续和深化改革。《条例》的制定是深化基层治理体制机制改革创新成果，自上而下推动改革制度化、法治化的进程，为我们从必要性和正当性的视角理解法治与改革的互动关系提供了一个典型实践范本。《条例》的制定充分体现了法治与改革相辅相成的关系，立法在确认并巩固改革经验的同时，为改革的持续深化提供制度保障和动力源泉，这也是贯彻新时代“凡属重大改革都要于法有据”这一改革思路的创举。纵观《条例》从草案成为法律的过程，党总揽全局、协调各方的领导核心作用贯穿始终，正是在北京市委的高位推动和集中领导下，通过对《条例》文本的不断修改完善，实现了通过整合政府资源协调条块关系，明确权责匹配，提升社会治理和公共服务供给效率的立法目的，而立法过程多阶段的民意征集和吸纳工作，则彰显出北京市委坚持开门立法的坚定决心和以人民为中心的根本立场。
作者：杨惠，清华大学社会科学学院政治学系博士研究生；张小劲，清华大学社会科学学院政治学系教授、博士生导师，清华大学数据治理研究中心主任，清华大学国家治理研究院副院长
文章来源：《前线》杂志2022年第3期，原标题“接诉即办《条例》文本变迁的深刻意涵”
版式：小林
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